PuentesVolumen 10Número 3 • julio de 2009

Barreras al biocomercio andino en negociación comercial con UE


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Diego Alejandro Martínez Ballesteros*

En la actual negociación comercial entre Colombia, Ecuador, Perú y la Unión Europea (UE) es necesario generar las condiciones para el acceso efectivo a los mercados europeos de productos de biocomercio andino, o bienes y servicios derivados de la biodiversidad nativa, por lo que es de gran importancia afrontar barreras no arancelarias como el Reglamento Europeo No. 258/97 sobre nuevos alimentos.

La mencionada negociación se ha estructurado en catorce subgrupos o mesas de negociación, una de las cuales contempla los aspectos sobre Comercio y Desarrollo Sostenible que incluye cuestiones sociales y ambientales. A manera de antecedente reciente a esta negociación está el Acuerdo de Asociación Económica entre la UE y los países del Foro de Estados del Caribe (AAE UE-CARIFORO), que contiene un capítulo ambiental. Asimismo, en la Declaración de Lima se ha acordado que el comercio debe propiciar el desarrollo sostenible o el apoyo mutuo entre el comercio y el medio ambiente. Cabe entonces preguntarse cómo pueden los países andinos fortalecer sus propósitos de sostenibilidad ambiental a través de un acuerdo comercial con la UE.

Gran parte de las actuales exportaciones andinas a los países de la UE están constituidas por productos de la minería (carbón, zinc, ferroníquel, cobre, etc.), agrícolas (café, banano) y pesqueros (camarones, langostinos, etc.). Muchos de estos productos provienen de industrias ambientalmente sensibles, ya sea por la generación de procesos de contaminación o la extracción intensiva de recursos naturales. Por ello es deseable que el acuerdo comercial con los europeos estimule un nivel adecuado de estándares ambientales para los sectores productivos y las inversiones, especialmente para aquellas ambientalmente sensibles, así como la transferencia de buenas prácticas y tecnologías limpias.

Sin embargo, esto no es suficiente. Colombia, Ecuador y Perú son países megadiversos, una condición que no se puede perder de vista en la negociación. En los tres países se han hecho esfuerzos institucionales importantes para fomentar el uso sostenible de los recursos biológicos y se han desarrollado proyectos como la iniciativa Biocomercio con el apoyo de entidades como la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés) y la Corporación Andina de Fomento (CAF), entre otras. No se puede olvidar la importancia comercial y ambiental para los andinos de lograr ampliar la participación en el comercio internacional de sectores que aprovechen las ventajas comparativas andinas en materia de biodiversidad y que estimulen la producción de bienes y servicios ambiental y socialmente sostenibles. En tal sentido se pueden mencionar productos de exportación como ingredientes naturales para la industria cosmética y farmacéutica, plantas vivas, follajes y fibras, fauna y peces ornamentales, productos de la agrodiversidad e ingredientes naturales para la industria de alimentos y servicios como el ecoturismo, entre otros.

Como lo señalan estudios patrocinados por la CAF en los países andinos y en el marco de los proyectos de Biocomercio, las barreras no arancelarias, y en especial las medidas sanitarias y fitosanitarias como el Reglamento Europeo No. 258/97, constituyen el principal obstáculo para comerciar los productos de la biodiversidad andina en los mercados europeos. Por lo tanto, facilitar el acceso a los mercados europeos de los productos de la biodiversidad debe constituir un objetivo en la negociación, en el que confluye el interés comercial con el ambiental.

El Reglamento No. 258/97

Un caso emblemático de barrera comercial a la biodiversidad de los países andinos lo constituye el reglamento europeo sobre novel foods, o nuevos alimentos. En 1997 el Parlamento Europeo aprobó el Reglamento No. 258/97 para regular la incorporación de nuevos alimentos y nuevos ingredientes para alimentos en los países de la UE con el objetivo de proteger la salud pública y la seguridad en los alimentos. La principal intención del Reglamento era regular el ingreso al mercado europeo de alimentos que contienen o se derivan organismos genéticamente modificados (OGM), o aquellos con nuevas estructuras moleculares o derivados de procesos de producción innovadores.

De acuerdo con el Reglamento, los nuevos alimentos son alimentos e ingredientes de alimentos que no han sido usados para el consumo humano en un grado significativo en los países de la UE antes del 15 de mayo de 1997. Según la definición europea, los nuevos alimentos no se restringen a aquellos que involucran procesos nuevos de producción o productos que no han sido usados previamente para la alimentación o alimentos que contienen OGM. Principalmente es el nuevo consumo en el territorio europeo (posterior a mayo de 1997) el que determina si un alimento o un ingrediente es un novel food. De esta forma, no se reconoce expresamente a los alimentos tradicionales y productos de la agrobiodiversidad que no hayan ingresado o que no demuestren un grado significativo de consumo humano en territorio europeo antes de la fecha estipulada.

Así, el Reglamento se ha convertido en una barrera al ingreso de productos de la agrodiversidad e ingredientes naturales de países no europeos, no obstante su consumo sea tradicional y no novedoso fuera de la UE. Por ejemplo, la Stevia (Stevia rebaudiana), una planta que se ha cultivado tradicionalmente por los indígenas guaraníes en Brasil y Paraguay y que se utiliza como edulcorante natural en países como China, Japón y Corea del Sur, no fue aceptada por las autoridades europeas en 1999. La Maca (Lepidium meyenii), una raíz utilizada en el Perú de forma tradicional desde épocas precolombinas aparece listada como “alimento nuevo no autorizado” en un sistema de alerta rápido utilizado por las autoridades europeas para restringir el ingreso o remover alimentos del mercado europeo. Otras plantas de la agrodiversidad andina y amazónica corren el riesgo de no poder ingresar a los mercados europeos por los requisitos impuestos por el reglamento en cuestión.

Las críticas dentro de la UE y en algunos países en desarrollo no se han hecho esperar. Por ahora y desde hace varios años, el Reglamento está siendo revisado. En 2002 el Consejo Europeo realizó un proceso abierto de consulta sobre la implementación del Reglamento en el cual la UNCTAD y otras instituciones orientadas a la promoción del desarrollo (como el Centro para la Promoción de Importaciones de Países en Desarrollo de Holanda, CBI; el Instituto Internacional de Recursos Genéticos Vegetales, IPGRI; y la agencia de cooperación alemana GTZ), apoyaron las peticiones de los países en desarrollo y aportaron elementos técnicos para la discusión acerca de los impactos en el comercio de productos de la biodiversidad.

Respecto al documento de discusión de la Comisión Europea, la Comunidad Andina señaló que la normativa europea conlleva altos costos de transacción y barreras injustificadas para el acceso a los mercados europeos de productos de la biodiversidad andina y amazónica. Según los andinos, el reglamento de novel foods posee los siguientes problemas:

  • Los productos de la biodiversidad reciben el mismo tratamiento que los OGM puesto que se someten al mismo tipo de procedimientos, análisis, carga probatoria, plazos y formalidades.
  • La carga probatoria y administrativa es desproporcionada y excesiva para los alimentos derivados de la biodiversidad y para el cumplimiento del objetivo legítimo de protección de la salud y vida de las personas.
  • Existe una alta discrecionalidad de las autoridades administrativas europeas para determinar aspectos como la suficiencia probatoria, la seguridad e historial de uso de un alimento y la medida adecuada de consumo en la UE.
  • Faltan medios alternativos de acreditación, pues no se permite la presentación de certificaciones otorgadas por entidades reconocidas del país de exportación o terceros países.
  • Los plazos de evaluación son demasiado extensos pues pueden demorar en promedio cuatro años hasta que se adopte la resolución que permita el acceso del alimento.
  • Hay repetición innecesaria de trámites debido a que la evaluación se efectúa para cada solicitud en particular y no por producto.
  • Reacciones y propuestas

    En el contexto de la OMC, desde 2006 y reiteradamente en años posteriores, Colombia, Perú y Ecuador han manifestado su preocupación por la aplicación y modificación del Reglamento No. 258/97 ante el Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF). Esta fuerte inquietud ha sido compartida por Argentina, Benin, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, India, México, Paraguay, Uruguay y Venezuela. La UE argumenta que el Reglamento trata sobre requisitos de registro y no sobre prohibiciones a las importaciones, por lo cual estaría fuera del ámbito del Acuerdo MSF.

    En el proceso de consulta sobre la revisión del Reglamento No. 258/97, la CAN planteó la necesidad de excluir de la categoría de novel foods los productos de la biodiversidad, que por lo general no son nuevos en sus regiones de origen sino más bien tradicionales; o bien efectuar una reforma sustancial de las exigencias para la categoría de “alimentos exóticos tradicionales”, según se define en el Reglamento.

    El punto de partida para los negociadores andinos en la negociación del actual acuerdo comercial con la UE para eliminar o disminuir las barreras al comercio de nuevos alimentos debe ser lo planteado por la CAN ante la OMC y ante la Comisión Europea en el proceso de consulta, así como la revisión a la propuesta de modificación presentada por la Comisión Europea en 2008.

    De acuerdo con la información disponible sobre la IV ronda de negociación del AdA entre los andinos y la UE (Bogotá, 15 a 19 de junio de 2009), el asunto aún no ha sido tratado a profundidad, aunque los tres países andinos solicitaron a la UE aclarar si efectivamente se considerará el tema en la mesa de MSF. Poder abordar los novel foods desde la mesa de MSF es lo más conveniente.

    El tema de bienes y servicios ambientales todavía no se ha discutido en la mesa de Comercio y Desarrollo Sostenible, y el cual sí fue incluido en el capítulo sobre medio ambiente del AAE UE-CARIFORO, y sobre el que los andinos podrían incorporar dentro de esta categoría a los “bienes y servicios derivados del uso sostenible de la biodiversidad” y buscar facilitar su comercio. Esta mención podrá adquirir un sentido efectivo sólo si en el acuerdo con los europeos se negocia la eliminación o disminución de las barreras no arancelarias para este tipo de bienes y servicios, para lo cual se requiere de un trabajo coordinado de los negociadores andinos en los subgrupos de Comercio y Desarrollo Sostenible, Acceso a Mercados, Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y Obstáculos Técnicos al Comercio.

    * Docente del Centro de Estudios en Derecho del Medio Ambiente y la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia. Consultor Independiente.

    “El término Biocomercio es entendido como aquellas actividades de colección, producción, transformación y comercialización de bienes y servicios derivados de la biodiversidad nativa (recursos genéticos, especies y ecosistemas) que involucran prácticas de conservación y uso sostenible, y son generados con criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica” Ver: UNCTAD. (2005). UNCTAD Iniciativa BioTrade. Estrategia de Implementación. UNCTAD/DITC/TED/2005/5. Ginebra, marzo.

    Bueno, Marcela. (2006). Borrador de Informe. Actividad No. 3: Identificación de temas puntuales en materia de acceso a mercados para productos de Biocomercio. Quito: Proyecto CAF, “Facilitación de financiamiento para negocios basados en la biodiversidad y apoyo a actividades de desarrollo de mercados en la región andina”.

    5 European Commission. (2002). Discussion Paper: Implementation of Regulation (EC) No 258/97 of the European Parliament and of the Council of 27 January 1997 concerning novel foods and novel food ingredients. Consultado el 26 de abril de 2009 del sitio en Internet de la Comisión Europea: http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/novelfood/discussion_en.pdf

    Secretaría General de la Comunidad Andina. (s.f.). Aplicación del Reglamento (CE) n° 258/97 del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de enero de 1997 sobre nuevos alimentos y nuevos ingredientes alimentarios. Comunicado dirigido a la Comisión Europea. Consultado el 26 de abril de 2009 del sitio en Internet de la Comisión Europea: http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/novelfood/comunidad_andina_es.pdf

    Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC. (2009). Preocupaciones comerciales específicas. Nota de la Secretaría. Addendum. Cuestiones examinadas en 2008. G/SPS/GEN/204/Rev.9/Add.1

    WTO. (2006). Reply of the European Communities to the Communication from Peru Concerning Regulation 258/97 on Novel Foods. G/SPS/GEN/699

    Commission of the European Communities. (2008). Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Novel Foods and Amending Regulation (EC) No XXX/XXXX. COM(2007) 872 final. Bruselas.

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