PuentesVolumen 11Número 4 • noviembre de 2010

¿Por qué son importantes las políticas de comercio agrícola en el debate sobre biodiversidad?


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Jonathan Hepburn*

Las negociaciones de la X Conferencia de la Partes de la Convención sobre la Diversidad Biológica (CDB) en Nagoya, Japón, representaron una oportunidad para intentar detener la pérdida de biodiversidad. Además de consideraciones de diversa índole, las políticas y normas sobre  comercio agrícola también tendrán un gran impacto sobre las perspectivas de biodiversidad tanto en países ricos como pobres, así como  en lo concerniente a otros objetivos de política pública.

Las conversaciones sobre el borrador de negociación de la CDB representan sólo una parte de lo que será una constelación de nuevas normas que podrían afectar la relación entre la agricultura y la biodiversidad. Las disposiciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) concernientes a la biodiversidad agrícola[1], las normas del Convenio de la Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) para la reproducción de plantas, así como las reglas de la OMC sobre propiedad intelectual, además de los debates en el seno de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), potencialmente pueden influir en la forma en cómo la agricultura afecta la biodiversidad del planeta, tanto directa como indirectamente. Esto a pesar de que sus instrumentos legales contengan distintas nociones sobre cómo los diferentes objetivos de políticas públicas deberían ser alcanzados.

Si bien las relaciones entre estos acuerdos han sido exploradas extensamente por negociadores y analistas de políticas[2], mucha menos atención se ha puesto en cómo las reglas de comercio agrícola, que actualmente se están negociando en la vacilante Ronda de Doha, podrían afectar  la biodiversidad. Esto a pesar del gran impacto que podrían tener las negociaciones en esta área. La propuesta de nuevos techos máximos a las ayudas agrícolas que distorsionan el comercio y las nuevas normas sobre el acceso al mercado agrícola, podrían afectar la biodiversidad debido a las implicaciones que tienen para la competitividad de distintos tipos de fincas y de sistemas de producción  en países ricos y pobres.

Subsidios: una cuestión crítica

Los subsidios que están vinculados a los niveles de producción, o de apoyo a los precios de mercado así como los subsidios de entrada, pueden reducir la biodiversidad al incentivar las técnicas de producción que implican la destrucción de los hábitats como bosques, humedales o matorrales, fomentando el uso intensivo de fertilizantes, pesticidas y herbicidas, o presionando a los agricultores a adoptar densidades de población de ganado que sea insostenible. Por lo tanto, las ayudas agrícolas que distorsionan el comercio pueden vincularse a la pérdida de biodiversidad en los ecosistemas agrícolas.

Además de los daños al medio ambiente que dichas subvenciones pueden causar, estas posiblemente también son responsables de minar la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia en el mundo en desarrollo. Llas cantidades masivas de subsidios que distorsionan el comercio en las décadas recientes han contribuido a la disminución a largo plazo del crecimiento de la productividad agrícola en los países pobres, al crear desincentivos para la inversión en la agricultura[3].

Las nuevas normas propuestas en la OMC reducirán estas ayudas a mínimos históricos - cerca de US$ 14.500 millones en los Estados Unidos (EE.UU.) y  € 22.100 millones en la Unión Europea (UE) - con impactos potenciales en la biodiversidad, la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia en los países pobres.

Sin embargo, el borrador del acuerdo de Doha proporciona pocas restricciones en otra categoría de apoyo, conocidos en la OMC como pagos de “caja verde”, bajo el entendido de que no causan más que una distorsión mínima a la producción agrícola y al comercio. Mientras que los expertos suelen coincidir en que estos pagos son generalmente menos distorsiones del comercio que los pagos que están directamente vinculados a los niveles de producción, la controversia continúa en la medida en que siguen afectando las decisiones de producción de los agricultores.

Los apoyos disociados de la “caja verde” ahora representan más del 90% de los subsidios agrícolas de los EE.UU., y cerca de dos tercios de los subsidios en la UE, de acuerdo con el último reporte oficial del bloque europeo ante la OMC. A pesar de que se cree que algunos pagos de esta categoría pueden promover la diversidad biológica,  como sucede en el caso de algunos tipos de pagos en el marco de programas ambientales, otros, por su parte, podrían ser neutrales o incluso perjudiciales.

Por ejemplo, los agricultores podrán recibir apoyo en virtud de los programas que están dirigidos explícitamente a obtener resultados en biodiversidad, como en el caso de agricultores cuyas tierras de pastoreo de ovejas pueden ser importantes como hogar de mariposas raras. En otros casos, los pagos ambientales podrán concederse para actividades como la forestación, que a su vez pueden sustituir paisajes ricos en biodiversidad por monocultivos forestales. La raíz del problema puede ser la falta de objetivos claros y metas y el seguimiento de muchos programas de subsidio.

Los pagos de subsidios también pueden ser desproporcionados con respecto a los costos de la aplicación de las normas ambientales, incluidas las relativas a la biodiversidad. Un estudio ha descubierto que una granja en Cambridge en el Reino Unido incurrió en costos de alrededor € 75 por cumplir con las normas ambientales, pero recibió € 27.000 en pagos directos, lo que llevó a algunos críticos a preguntarse si los subsidios son en realidad una forma encubierta de apoyo al ingreso[4].

Si bien algunos países en desarrollo (PED) como China, están utilizando subsidios de “caja verde” para perseguir los objetivos ambientales en las zonas forestales, así como para la lucha contra la desertificación, muchos aún carecen de los recursos financieros para mantener un importante apoyo a la agricultura. La  preocupación se centra, por lo tanto, en que  cada vez hay cantidades más grandes de ayudas disociadas para el mundo desarrollado, las cuales  siguen ofreciéndose a los productores de dichos países, convirtiéndose así en una clara ventaja competitiva frente a los agricultores de los PED.

Acceso a mercado y biodiversidad

Las nuevas normas propuestas en la OMC sobre acceso a mercado también podrían afectar los resultados de la diversidad biológica, aunque el impacto del borrador del acuerdo sobre agricultura sea más difícil de establecer en este ámbito. Las normas y políticas nacionales pueden ser particularmente importantes para determinar si las reducciones arancelarias para los productos agrícolas son buenas o malas para la biodiversidad;  un tema que ha estado ausente en las consideraciones de los negociadores.

La mayoría de los PED poseen un gran número de agricultores de subsistencia que, a menudo, están mal equipados para competir con las exportaciones baratas y subvencionadas de la agricultura industrializada a gran escala. En la OMC, una coalición de estos países ha tratado de eximir a los productos clave de reducciones arancelarias, y aún más, de establecer mecanismos de salvaguardia para proteger a sus agricultores de las oleadas de importaciones y depresiones repentinas de los precios sobre la base de la seguridad alimentaria, la protección de los medios de subsistencia y el desarrollo rural. Las flexibilidades que los PED probablemente consigan en estas áreas, pueden servir para proteger las prácticas agrícolas tradicionales que son de más apoyo a la biodiversidad, a pesar de que esta cuestión no ha aparecido explícitamente en los debates de la OMC.

Más compleja resulta la relación entre la expansión del comercio y la biodiversidad. Muchos de los PED más pobres dependen en gran medida de la exportación de solamente algunos productos agrícolas no procesados. Para ellos, un mayor acceso a mercados lucrativos podría ser crítico para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. No obstante, el impacto sobre la diversidad biológica dependerá en gran medida de las regulaciones y las políticas públicas ambientales, así como de la capacidad de los países para hacerlas cumplir.

En este aspecto, a su vez existe un interés creciente en la comercialización de bienes derivados de la biodiversidad nativa de  los PED, a menudo mediante el uso de sistemas de etiquetado y certificación dirigidos a consumidores con conciencia ambiental. Si bien este tipo de iniciativas puede ofrecer una solución parcial al problema de pérdida de biodiversidad, no se puede descartar el riesgo inherente de concentrar un número relativamente limitado de productos en un mercado “nicho”.  Además, por su propia naturaleza, estos productos no ofrecen una solución sistémica a la falla de mercado que ocurre en esta área a nivel global.

El comercio de  productos de mayor valor, como los asociados a la agricultura orgánica, puede proporcionar más beneficios económicos, así como ayudar a detener la pérdida de la biodiversidad. Sin embargo, las normas técnicas y requisitos de seguridad y salud en los países desarrollados pueden continuar impidiendo las exportaciones de bienes orgánicos provenientes del mundo en desarrollo. Si bien en muchas circunstancias la agricultura orgánica necesita de apoyo para ser económicamente viable, tanto en países desarrollados como en desarrollo, la misma  pueden ser capaz de generar impactos positivos en la biodiversidad, lo que se logrará a través de la revisión de las regulaciones y políticas nacionales sobre el uso de insumos, así como mediante la inversión en servicios de extensión agrícola con el fin de compartir con los agricultores experiencias sobre técnicas de producción ecológica.

Biodiversidad y comercio agrícola: hacia un enfoque holístico

El cambio climático, el crecimiento demográfico y los cambios en los patrones de alimentación debido al aumento de los ingresos medios en el mundo en desarrollo establecerán mayor presión sobre la tierra y otros recursos en los próximos años,  tendencias que a su vez pueden ser exacerbadas por el diseño de políticas débiles en áreas tales como los biocombustibles. Cambios en las políticas de comercio agrícola que fomentan la productividad en los países pobres y aumentan el valor de la producción local serán clave para abordar la seguridad alimentaria y las necesidades de empleo, a la vez que garantizará que estas presiones no produzcan impactos negativos sobre la biodiversidad.

Muchos PED necesitarán tomar medidas para asegurar que sus objetivos nacionales ambientales, sociales y económicos sean establecidos e implementados en las estrategias nacionales de desarrollo. Esto si se quiere garantizar que las negociaciones comerciales agrícolas en la OMC  realmente  apoyen  los objetivos de biodiversidad. Sin embargo, la reforma de las políticas comerciales agrícolas de los  países desarrollados deberá ser una contrapartida crítica a fin de garantizar que estas medidas sean eficaces. La reorientación de los subsidios agrícolas en  objetivos de política pública claros y medibles, incluida la diversidad biológica, debe ser una prioridad en este sentido.Independientemente de si los gobiernos logran un acuerdo para concluir las problemáticas negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC, las oportunidades para la consecución de estas reformas están al alcance. La UE ya ha empezado a considerar la futura confección de su Política Agrícola Común (PAC), un debate que podría tener implicaciones importantes para la pérdida de la biodiversidad y otros objetivos públicos en los ámbitos nacional y exterior. Para los EE.UU., todavía es pronto para comenzar una discusión similar antes de la próxima “Farm Bill”, la legislación general que determina los programas de apoyo a la agricultura para todos los bienes, desde el algodón hasta el maíz y el arroz. La participación activa de los grupos interesados  en la biodiversidad será esencial para que las normas de comercio agrícola fomenten su conservación y uso sostenible en los años y décadas por venir.

Independientemente de si los gobiernos logran un acuerdo para concluir las problemáticas negociaciones de la Ronda de Doha de la OMC, las oportunidades para la consecución de estas reformas están al alcance. La UE ya ha empezado a considerar la futura confección de su Política Agrícola Común (PAC), un debate que podría tener implicaciones importantes para la pérdida de la biodiversidad y otros objetivos públicos en los ámbitos nacional y exterior. Para los EE.UU., todavía es pronto para comenzar una discusión similar antes de la próxima “Farm Bill”, la legislación general que determina los programas de apoyo a la agricultura para todos los bienes, desde el algodón hasta el maíz y el arroz. La participación activa de los grupos interesados  en la biodiversidad será esencial para que las normas de comercio agrícola fomenten su conservación y uso sostenible en los años y décadas por venir.

*Oficial del Programa de Agricultura en el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD). [email protected]

[i] Tratado Internacional de FAO sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura.

[ii] Ver por ejemplo en Tansey, G. y Rajotte, R. “The Future Control of Food”. Earthscan, Reino Unido, 2008.

[iii] ICTSD, Ensuring trade policy supports food security goals, Ginebra, 2009.

[iv] Citado en Brunner, A, y Huyton, H.,“The environmental impact of EU green box subsidies”, en Meléndez-Ortiz, R, Bellmann, C. y Hepburn, J., Agricultural subsidies in the WTO green box: Ensuring coherence with sustainable development goals, Cambridge University Press, Reino Unido, 2009.

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