Puentes QuincenalVolumen 9Número 20 • diciembre de 2012

Puentes Diario de Doha 2 | Negociaciones sobre cambio climático de Naciones Unidas concluyen con progresos moderados


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La semana pasada las negociaciones climáticas se fueron a tiempo extra, pues los países estuvieron intentando cerrar un grupo de negociaciones y volver operativo una nueva vía con miras a asegurar un nuevo pacto climático global para el año 2015. Muchos observadores externaron su preocupación respecto a que entre los delegados que asistieron a la XVIII Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (COP 18) no existía el sentido de “urgencia” requerido para lograr avances significativos.

Al final, sin embargo, las Partes lograron cumplir una gran parte de las tareas que tenían planeadas para Doha. Como se había previsto, fueron acordados los debates en el Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Acción Cooperativa de Largo Plazo (LCA), el Protocolo de Kioto (PK), así como la segunda  -  aunque mucho menos ambiciosa  - fase del Protocolo de Kioto.

Los países también establecieron un cronograma tentativo para conseguir un nuevo acuerdo climático mundial en el marco de la Plataforma de Durban (PD). También se concretaron pasos respecto a los planes del trabajo futuro sobre “pérdidas y daños” que el cambio climático pueda ocasionar a los países en desarrollo, los cuales van desde el aumento del nivel del mar hasta severos fenómenos meteorológicos.

Protocolo de Kioto renueva su aplicación

En el año 2005 se iniciaron las negociaciones para asegurar que no existiera una brecha entre el primer y segundo periodo de compromisos del Protocolo de Kioto de 1997. En los últimos siete años este grupo de trabajo constató un cambio de posiciones pues muchos países desarrollados comenzaron a reconsiderar su apoyo al Protocolo, haciendo referencia a la falta de compromisos vinculantes para los países emergentes, la cual se ha catalogado como un descuido inaceptable.

El primer periodo de compromiso de Kioto incluyó objetivos obligatorios de reducción de emisiones de 5% por debajo de los niveles de 1990 para un grupo de 37 países industrializados y los Estados miembros de la Unión Europea (UE). Posteriormente, con la pérdida del respaldo de varios países claves - incluyendo Canadá, Japón, Nueva Zelanda y Rusia - el número de países industrializados que ha aceptado sumarse a la segunda edición de Kioto se ha reducido a los Estados miembros de la UE y a otros siete países: Australia, Bielorrusia, Kazajstán, Mónaco, Noruega, Suiza y Ucrania. Expertos dicen que este grupo representa menos del 15% de las emisiones globales de gases de efecto invernadero.

La segunda fase del Protocolo comprenderá el periodo de 2013 a 2020 en espera de que un nuevo acuerdo global tome su lugar. No obstante, críticos indican que el acuerdo no impedirá que el planeta se caliente más de 2º. C por encima de los niveles preindustriales, el umbral acordado para evitar algunos de los efectos más catastróficos del cambio climático.

Para hacer frente a la falta de compromisos vinculantes por parte de los emisores más importantes del mundo, los países acordaron en Doha que una de las dos líneas de trabajo establecidas en la Plataforma de Durban se centraría en aumentar la ambición antes de que el acuerdo de 2020 entre en vigor.

El fin de un proceso, el inicio de otro

Las temas tratados en la Plataforma de Durban (PD) fueron los que causaron más polémica en Qatar, específicamente el Protocolo de Kioto y el cierre de los debates del Grupo de Trabajo Ad Hoc sobre Acción Cooperativa de Largo Plazo (LCA). Si bien las Partes en la COP 17 en Durban acordaron concluir las discusiones del LCA en Doha con el fin de permitir que las negociaciones de la PD se enfocaran en lograr un acuerdo para 2015, no estaba claro qué pasaría con los asuntos pendientes de resolver del LCA. Esta situación provocó discusiones acaloradas, pues algunos observadores cuestionaron si en realidad los esfuerzos para terminar LCA serían exitosos.

En última instancia, la intensa negociación y las concesiones acordadas permitieron a los negociadores llevar las conversaciones a su fin en la fecha prevista. Aspectos que resultaron particularmente difíciles de resolver fueron el financiamiento, el tema ya mencionado de “pérdidas y daños” y “medidas unilaterales”. Este último se refiere a las medidas unilaterales adoptadas por un país para mitigar el cambio climático, como la controvertida medida de la UE de incluir la aviación en su sistema de comercio de emisiones a principios de 2012.

Por el momento, en lugar de abandonar el tema de las medidas unilaterales, las mismas fueron remitidas al “Foro sobre el Impacto de la Aplicación de Medidas de Respuesta” establecido en la COP 17, y cuyo objeto es debatir las posibles consecuencias de las medidas adoptadas por los países desarrollados con el objeto de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero. Estas acciones con frecuencia pueden tener consecuencias sobre el comercio, pero antes de Doha no estaba claro si el alcance del foro también incluiría el comercio. Algunos delegados han interpretado la inclusión de las medidas unilaterales como luz verde para tratar los temas comerciales en dicho foro.

Con los dos grandes temas ya resueltos (Kioto y LCA), los países tendrán ahora oportunidad de centrarse en impulsar los debates de la PD. Para lograr esto, las Partes establecieron un calendario preliminar para concretar en 2015 el acuerdo del año 2020, pero por ahora no pudieron avanzar en más detalles.

En 2013 las Partes se reunirán en Bonn, Alemania, del 29 de abril al 2 de mayo y posiblemente tendrán otra reunión en septiembre. También se llevarán a cabo por lo menos dos sesiones tanto en 2014 como en 2015. Por su parte, las negociaciones de la PD se desarrollarán en dos líneas de trabajo: una con miras a abordar el cambio climático post-2020 y otra destinada a aumentar el nivel de ambición para los próximos ocho años.

El Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, anunció en Doha su intención de convocar una reunión de líderes en 2014 a fin de mantener la atención del mundo en el cambio climático.

Financiamiento se complica por asunto de pérdidas y daños

El financiamiento, que ha sido una de los aspectos más difíciles de resolver en los últimos años, avanzó poco en Doha. En 2009, y en un ambiente adverso, las Partes reunidas en Copenhague acordaron que los países desarrollados aportarían US$ 100 mil millones anuales para el cambio climático. Con ello se iniciaría un periodo de “financiamiento rápido” en 2010-2012 para que los países en desarrollo comenzaran a adaptarse. También por separado acordaron proporcionar US$ 100 millones en 2020; no obstante, se dejó un vacío para el período de 2013 a 2019. Dado que numerosos países desarrollados se enfrentan a medidas de austeridad, la mayoría se ha mostrado renuente a aceptar nuevos compromisos financieros. El texto acordado en Doha - conocido como el “Doha Climate Gateway” - simplemente “alienta” a los países desarrollados a proporcionar financiamiento a un nivel igual o superior a sus compromisos de financiamiento rápido de 2013 a 2015.

El paquete de Doha incluye lenguaje cuyo objetivo es establecer un posible mecanismo para canalizar las pérdidas y daños resultantes del cambio climático - incluidos “eventos climáticos extremos” y desastres en países que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del fenómeno.

El asunto ha sido controversial, pues los Estados Unidos insisten en que los compromisos financieros establecidos en el acuerdo de ninguna manera serían adicionales a los US$ 100 millones prometidos para 2020.

Los países en desarrollo, por su parte, le dieron la bienvenida al texto como un paso en la dirección correcta. Sin embargo, algunos críticos consideraron que el texto podría llevar a un aumento de las reclamaciones de financiamiento de largo plazo por los desastres naturales que ocurren en el mundo en desarrollo.

Los asuntos comerciales también figuraron en algunas discusiones sobre financiamiento, en particular respecto a si la aviación y el transporte marítimo internacional pueden ser usados como medios para generar fondos para combatir el cambio climático. Japón y China estuvieron en contra de una propuesta que pretende convocar a un grupo de expertos para examinar el asunto, y el cual estaría compuesto por la Secretaría de la Convención Marco, la Organización Internacional para la Aviación Civil (OACI) y la Organización Marítima Internacional (OMI). Arabia Saudita también comentó que un impuesto internacional a la  aviación o el transporte marítimo impactaría negativamente a los países en desarrollo y estaría en violación a los Acuerdos de la OMC.

Nuevas negociaciones

En sus declaraciones finales en Doha, el Presidente de la COP 18, Abdullah bin Hamad Al-Attiyah, dijo a los delegados que la reunión había ” abierto la puerta a más ambición y a una acción mayor”. Dicho esto, el presidente reconoció que el paquete está por debajo de lo que puede ser obtenido.

Algunos de los 9.000 participantes en la COP, que incluyen funcionarios de gobierno y representantes de organismos no gubernamentales (NGO), comentaron que se sintieron decepcionados por la falta de ambición y avances en Doha.

Observadores criticaron que el país anfitrión Qatar, el primer país el Medio Oriente en albergar una COP, debió haberse esforzado más para que los países llegaran a resultados más importantes luego de dos semanas de reuniones. Otros, sin embargo, comentaron que la falta del sentido de urgencia en comparación a otras COP estriba en el hecho de que la atención se centró en atar cabos sueltos y en cómo transitar hacia una nueva vía de negociación.

Cabe mencionar que un nuevo grupo negociador, integrado por Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Panamá y Perú, surgió este año y habló por primera vez en Doha. La coalición, conocida con la Asociación Independiente de Latinoamérica y el Caribe (AILAC), manifestó que está dispuesta a apoyar la Convención Marco como “el medio más efectivo para lograr el objetivo de un mundo por debajo de los 2º. C”.

Otro grupo de países en desarrollo, titulado como “like minded” (o grupo de afinidad), sostienen que está comprometido a defender el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de la Convención Marco, la equidad y la responsabilidad de colectiva de los países desarrollados. Con algunos países desarrollados insistiendo en que un nuevo pacto climático debe incluir compromisos de reducción vinculantes para todos los países, incluyendo los países en desarrollo más avanzados, seguramente el asunto seguirá dando de qué hablar.

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