9th December 2009

Mudanças climáticas

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Setores com uso intensivo de energia, como siderurgia, mineração, construção civil, alumínio e petroquímica, além de atividades de base florestal, são os mais vulneráveis a ações restritivas

O desafio climático preocupa o setor produtivo não apenas pelos impactos nas fontes de matéria-prima, pela insegurança das populações ou pela urgência de altos investimentos para aumentar a eficiência energética e mudar padrões de produção e consumo. “Medidas unilaterais para reduzir gases do efeito estufa, tomadas internamente por países industrializados, podem criar barreiras ao comércio internacional e afetar a competitividade das empresas, principalmente nos países emergentes”, afirma Welber Barral, secretário do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Ele adverte: “É preciso promover o desenvolvimento sustentável, mas também garantir as regras do livre comércio”.

O sinal de alerta vem dos Estados Unidos, responsáveis por 25% das emissões de carbono do planeta e que se preparam para aderir ao esforço global contra o aquecimento a partir de uma legislação polêmica, em análise no Senado. O objetivo é diminuir os gases em 80% até 2050. A proposta, conhecida como Lei de Energia Limpa e Segurança dos EUA, estabelece limites para o carbono e mecanismos que permitem negociar no mercado licenças para emissões, dentro da modalidade “cap-and-trade”, com a perspectiva de movimentar US$ 10 trilhões nas próximas quatro décadas - modelo visto como subsídio.

Motivo maior de apreensão é que, para garantir empregos e compensar o custo das indústrias americanas com as melhorias ambientais, a política em debate restringe a importação de mercadorias originárias de países que não cumprem metas obrigatórias do Protocolo de Kyoto para cortar poluentes. No caso da siderurgia, por exemplo, a nova legislação propõe uma redução interna de 17% nas emissões, desde que o aço importado pelos Estados Unidos tenha as mesmas condições de baixo carbono.

Nos preparativos da COP-15, a Conferência das Nações Unidas sobre Clima, a União Europeia acenou com a mesma estratégia “compensatória”, que também objetiva evitar o chamado “vazamento de carbono” - ou seja, o êxodo de investimentos para regiões com regras frouxas, o que dificulta a redução global de gases. “O conflito pode aumentar a tensão nas negociações climáticas, atuais e futuras”, lamenta Barral. “A questão do clima é um ótimo pretexto, um disfarce para impor barreiras protecionistas, não tarifárias e até tarifárias”, concorda Antonio Josino Meirelles, analista de negociações internacionais da Confederação Nacional da Indústria (CNI). A ameaça, em sua opinião, é perceptível na reação dos países ricos com suas políticas domésticas e poderá ganhar força se a reunião de Copenhague não definir o aspecto comercial das emissões. “Espera-se que as nações industrializadas reconheçam os compromissos voluntários dos países em desenvolvimento”, diz Meirelles.

Setores com uso intensivo de energia, como siderurgia, mineração, construção civil, alumínio e petroquímica, além das atividades de base florestal, são os mais vulneráveis a taxações e outras medidas restritivas. “É necessário criar um marco regulatório para o clima, capaz de pautar as relações comerciais e evitar que os países adotem políticas unilaterais com subsídios e outras ações protecionistas”, ressalta Elizabeth de Carvalhaes, presidente executiva da Associação Brasileira de Celulose e Papel (Bracelpa), setor que tem os Estados Unidos como terceiro maior importador. Para Elizabeth, “não podemos distorcer e contaminar os mercados em nome do clima”.

“É importante evitar a ingenuidade na negociação do clima, porque a discussão é econômica”, sugere Marco Polo de Mello Lopes, vice-presidente executivo do Instituto Aço Brasil. O setor siderúrgico brasileiro apresentou a meta voluntária de diminuir as emissões em 10 milhões de toneladas de carbono até 2020, o que representa um corte de 0,4% dos gases-estufa hoje liberados pelo Brasil. “Mas o país não pode parar o desenvolvimento”, afirma Lopes. O plano nacional é triplicar o atual nível de consumo para 300 quilos de aço por habitante ao ano, próximo ao da China. “No mundo pós-crise a concorrência é mais acirrada, com aumento das medidas protecionistas”, destaca o executivo. Ele conta que, na Europa, os créditos referentes à venda de licenças para emissões de carbono por siderúrgicas que liberam carbono abaixo do limite representaram no ano passado US$ 1 bilhão - “subsídio que coloca o setor europeu em vantagem”.

O protecionismo fere o princípio da responsabilidade comum, porém diferenciada. O conceito atribui maior carga de compromissos aos países industrializados, responsáveis pela maior parte dos gases-estufa da atmosfera, e é um dos principais pontos da Convenção do Clima, assinada em 1992. “A questão climática é irreversível e impõe novos desafios para os tratados internacionais de comércio”, afirma o professor Alberto do Amaral Júnior, da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Ele lembra que o esforço do sistema multilateral de comércio desde a criação do GATT, em 1947, no pós-guerra, tem sido de liberar e ampliar os fluxos econômicos, eliminando barreiras alfandegárias. No artigo XX, o tratado prevê exceções de proteção ambiental e saúde pública. Em 1994, o acordo que criou a Organização Mundial do Comércio (OMC), falou em desenvolvimento sustentável, refletindo as preocupações dos anos 80 e 90, após a Conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente e Desenvolvimento (Rio 92). “Mais tarde surgiu o Protocolo de Kyoto, que regula os compromissos climáticos, mas não foi desenhado para tratar questões comerciais. A expectativa é que o tema seja incluído na nova moldura jurídica pós-2012, negociada em Copenhague”, explica Amaral.

“A urgência do clima aproximou comércio e meio ambiente, que antes praticamente não se comunicavam”, analisa o professor, acrescentando que o assunto é fundamental para garantir legitimidade ao sistema de comércio mundial. “É um trabalho penoso, porque há muitos interesses em jogo”, diz. Marco desse processo, segundo Amaral, foi a reunião da OMC realizada em 2008 no Japão, onde os países assinaram uma declaração para promover a cooperação na esfera da mudança climática. Além disso, o relatório “Trade and Climate Change”, divulgado em julho deste ano pela OMC e pelo Programa das Nações Unidas para o meio ambiente (Unep), concluiu que o combate ao aquecimento global pode modificar vantagens comparativas e alterar o padrão do comércio internacional. O estudo aponta que os efeitos do clima, como furacões e elevação do nível do mar, colocam sob risco os canais de circulação de mercadorias e serviços, a exemplo dos portos e estradas, o que envolve aumento de custos. “Para a OMC, a solução é o comércio aberto com redução de tarifas para bens de baixo carbono, energeticamente mais eficientes”, informa Amaral. Recente estudo do Banco Mundial indica que o volume do comércio internacional crescerá 7% se forem eliminadas as barreiras alfandegárias sobre tecnologias limpas.

A discussão é polêmica. O bloco dos países em desenvolvimento teme que a redução de tarifas favoreça as nações industrializadas, detentoras da tecnologia para o baixo carbono. É preciso, segundo o professor, criar mecanismos de equilíbrio. Um desafio é evitar paraísos de poluição em regiões que têm regras ambientais brandas e acolhem atividades reprimidas em outros países - situação que coloca em perigo a agenda internacional do clima. Propõe-se a criação de um Código de Boa Prática sobre o Controle da Emissões de Gases-Estufa, um acordo multilateral para regular medidas comerciais relativas ao clima, reduzindo conflitos entre os membros da OMC. O código comercial climático admitiria limites máximos de emissões, sem que as exigências aos produtos importados sejam maiores em relação aos nacionais. Além de subsídios para tecnologias de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, a proposta incluiria impostos sobre o carbono ou até taxas para importação, desde que sejam calculadas com base equivalente aos encargos impostos aos produtos nacionais.

A negociação é complexa e tem forte componente político. “Os países estão sob grande pressão para assumir compromissos de redução de emissões, mas também precisam conseguir o apoio doméstico para aprovar um novo tratado internacional sobre mudanças climáticas, bem como legislações nacionais para colocar os compromissos em prática”, explica Daniela Godoy, pesquisadora do boletim “Pontes“, mantido pela parceria entre a Fundação Getúlio Vargas e o Centro Internacional para o Comércio e Desenvolvimento Sustentável, sediado em Genebra. Ela conta que, em recente evento sobre o tema, um representante do National Foreign Trade Council - organização do setor privado americano - afirmou que impostos a produtos estrangeiros é o preço a pagar pela aprovação da legislação climática. “Se não houver definições em Copenhague, é possível que a questão seja resolvida por meio de contenciosos na OMC e a previsão é uma onda de retaliações.”

Em entrevista ao boletim “Pontes“, Roberto Azevedo, embaixador brasileiro na OMC, disse que “não há surpresa no fato de EUA e outros países ricos cogitarem medidas comerciais para alcançar objetivos ambientais ou mesmo protecionistas”. A questão, segundo ele, “é saber se essas medidas são compatíveis com as obrigações assumidas na OMC”. Em sua opinião, o sistema multilateral de comércio desenvolveu jurisprudência sobre comércio e meio ambiente. “O governo brasileiro não acredita que o êxito das negociações do clima dependa de avanços específicos do sistema de comércio”, completa o embaixador, na esperança de que a matriz energética limpa gere vantagens ao Brasil em relação a outros membros da OMC.

Para Alexandre Szklo, professor de planejamento energético da Coppe, na Universidade Federal do Rio de Janeiro, “o país tem muito a ganhar no caso da liberalização do comércio, mediante a redução de tarifas, principalmente no que diz respeito ao etanol”. Medidas de fronteira, como taxação de importações, podem colocar a indústria em desvantagem competitiva, “caso não existam acordos setoriais envolvendo transferência de tecnologia e recursos financeiros para modernizar o parque industrial brasileiro”. A transferência de tecnologia é um gargalo a ser resolvido, pois três quartos das transações acontecem entre os países desenvolvidos. Além disso, nos últimos 30 anos, não houve aumento significativo de negócios no setor, de acordo com dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Para Szklo, “a lei americana pode ser aprovada, mas não necessariamente implementada, servindo como moeda de barganha para futuros acordos multilaterais”. O pesquisador adverte: “O protecionismo é inconsistente, porque não há como resolver o problema do clima global de forma unilateral”.

Uma questão é saber se as restrições de cunho protecionista - hoje direcionadas a países sem metas para carbono - podem atingir em efeito-dominó processos industriais e produtos. Padrões técnicos que estabelecem níveis máximos de poluição e etiquetagem são peças que estão em jogo. A tendência é um expressivo crescimento das certificações, os selos verdes que comprovam ao mercado a origem de produtos e serviços dentro de critérios ambientais e sociais. “Sistemas de abrangência internacional, como o Forest Stewardship Council (FSC), estudam incluir critérios de carbono nas normas para conferir o selo”, revela Maurício Voivodic, do Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (Imaflora), credenciado para aplicar o selo FSC no Brasil. Ele conta que os fundos de pensão americanos já exigem demonstrativos de carbono para investir em empresas. “Enxergar a certificação como uma barreira não tarifária é não aproveitar a oportunidade de alinhar produtos e sair na frente, porque a exigência acontecerá mais cedo ou mais tarde”, avalia Voivodic.

“O Brasil precisa participar diretamente do processo de construção das normas para as certificações internacionais, equilibrando forças no jogo de interesses”, sugere o professor Jacques Marcovitch, da FEA, na Universidade de São Paulo. “Não vejo isso como uma barreira, mas como um instrumento positivo de mudanças e as empresas proativas sairão melhor na competitividade”, afirma. Ele completa: “Estamos diante de um cenário mais rico em oportunidades do que de custos e ameaças”.