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WTO与能源：WTO与能源部门相关的规则和协定

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Yulia Selivanova
能源宪章秘书处

ICTSD“贸易和可持续能源系列”摘要
2007年8月议题论文1号

长久以来，能源不是一个只由国际协定所特别规定的议题，更多情况下，能源是在政治背景下作为一个特别案例来对待。现在已经普遍接受的是：现存的WTO规则同等地也适用于能源产品。然而，这些规则还没有设计得很完善以应对能源部门中贸易相关问题。WTO在较大程度上更多地强调进口壁垒而非出口壁垒。在能源部门，贸易限制其实与出口壁垒更加相关。

WTO成员在东京回合和乌拉圭回合已经提出了出口国家能源政策相关的议题。一些讨论过的议题涉及双重定价操作和继而产生的补贴，以及/或者反倾销；出口限制和出口税；替代品取代自然资源产品问题。具有资源禀赋国家的抗拒使得就这些议题达成协定并创建特殊的规则成为不可能。

能源部门的特殊性要求有与能源贸易相关的特殊规则。供给安全的问题、公共服务义务、环境和发展的目标是必须要努力追求的，但同时也要考虑到私人的获利和效率。私人投资是需要的，以便建立能源运输网络和为供给安全和发展目标做出贡献。也要寻找一些法规的解决方案以鼓励投资和确保对公共政策目标的获得。

WTO协定中直接与跨国界能源贸易相关的内容包括关贸总协定（GATT），服务贸易总协定（GATS），贸易协定中的技术壁垒（TBT），贸易有关的投资措施协定（TRIMs），补贴和反补贴措施协定（SCM），以及关于政府采购的协定。

关贸总协定中的最惠国待遇原则适用于能源中的贸易，意味着“类同的”能源产品和材料不应该因为其产地（进口）或者目的地（出口）在关税、收费或者进出口法规和形式上不同而受到歧视待遇。

国民待遇要求存在于税收、收费、法律和法规中。对进口能源材料和产品征收的税收不应该高于对国内原产的类似能源材料和产品的税收。关贸总协定第6款禁止对数量上作的限制。这个禁止同样适用于能源贸易。与这款对能源部门的禁令最相关的一个例外条款是允许为缓解出口国自身必需产品的急缺临时施加出口禁止。

WTO成员可以使用第20款的例外规定采取措施来寻求那些原本会与WTO不相符合的特定政策目标。在20（b）款下的措施对保护人、动物或者植物生命/健康使之与关贸总协定一致是“必须的”。20（g）款允许（对进口产品采取）“关系保护可穷尽自然资源的措施，如果此种措施与对国内产品和消费的限制协调一致而成为有效”。

能源产品和材料在出口市场上通常并不会遭遇市场准入的问题。对能源产品和材料的关税尽管是不受约束的，但普遍比较低。对加工产品的关税相比未加工产品又进一步地减少。能源出口商传统上认为进口国在石油产品（包括汽油）上征收的高国内税会削弱他们从所拥有的自然资源中抽取利益的能力。但只要这些税收是在非歧视的基础之上应用，他们就和WTO相一致。

能源转口对跨国界的能源贸易而言是关键因素。关贸总协定第5款提供了转口的自由。从任何一个WTO成员国来的转口货物应该被给与优惠待遇，此待遇应等同于给任何第三国来的货物的待遇。许多有能源转口问题发生的国家还尚未成为WTO成员。问题还在于：通常并不是国家本身，而是能源公司在阻碍转口。

能源部门是由政府所有的或者政府控制的公司主导的，他们有时也行使着管理的功能。在关贸总协定第17款中，成员国要承担责任确保国有贸易企业以与非歧视的总原则相一致的方式来行为。这些公司有义务基于商业考虑进行购买或者销售，也有义务提供其他成员国企业充分的机会以参与此类购买或销售的竞争。“商业考虑”一词在WTO文本中已经被缩小了诠释范围。基于第17款的措辞，要证明有义务使（竞争者）获得作为销售竞争手段之一的运输管道这一点就很难。

WTO已经在能源服务领域承担了有限承诺。还没有一条定义或者清楚的概念说（WTO）在能源服务中有什么理解。有一些能源产品被认为可以是货物也可以是服务。许多形成能源生产链一部分的服务事实上不是核心能源服务。一些WTO成员国支持一种适用于所有能源资源的（除了有关特殊资源的行为）对能源服务的资源-中立的分类。有一种观点认为，市场准入的承诺应当是技术中立的，即承诺应当是不考虑过去提供能源服务的技术而作出的。

能源服务主要通过商业的存在、跨国界的贸易和自然人的运动而提供的。但是，光有市场准入的承诺不足以确保自由化。能源贸易经常是在获得运输和分销网络的时候遇到困难。服务贸易总协定（GATS）包含了应对私有实体（比如垄断和排他性服务供应商）行为的有限条款。美国和挪威建议为能源服务设计一个“参考文书”，模式参照服务贸易总协定关于基本电信服务的参考文书。但是，谈判没有得到促进。

能源语境下有关补贴的讨论有两重特性。首先，传统形式的能源补贴是给能源生产者和下游产业的补贴。第二，为了实现环境政策目标，政府推行了一些被认为是和WTO补贴规则不相一致的措施。如果政府只给出口产业提供支持，这种做法就构成被禁止的补贴。国内补贴，虽然不是禁止使用的，但可以被控诉。如果有补贴的进口给一个成员国国内产业造成了伤害，这个成员国可以征收反倾销税来抵消这种补贴。

通常，能源禀赋国家把能源产品的国内价格人为控制在较低水平。这种能源价格控制的主要的有争议的影响是国内产业使用者的价格抑制。很典型的，低定价的能源是被国内下游产业（比如肥料、金属，等）使用为生产投入的。如果双重能源定价应用于整个经济中的所有企业和产业，这种做法就不符合可控诉补贴中的专项性要求。

能源部门是一个资本密集型产业，要求在基础设施上相当的投入。贸易有关的投资措施协定没有处理投资政策本身，只是阐述了国民待遇义务和禁止对特定投资措施的数量限制。协定禁止施加这样的投资措施：即要求公司购买特定数量国产货物或者以将出口的总量作为特定进口的条件。

如果寻求环境目标的国家基于生产所使用的技术对能源货物和材料采取歧视性待遇，能源方面的相关问题也会凸现出来。

许多能源禀赋的国家仍然在WTO体系之外。这些国家的能源政策成为了工业化WTO成员国的一个关切。他们因而尝试使用准入谈判来应对能源议题。能源进口国家有兴趣提出的议题有定价操作、自然资源发展政策、能源部门的采购，和有义务能源公司的严格操作。一些同意的国家已经面临充分自由化他们能源服务部门、消除出口税和双重定价制度、甚至是放开能源垄断的要求。尽管一些执行者同意WTO成员的要求并改变自己的法规，但另一些国家则坚持说这些要求已经超出了WTO条文的标准，是所谓的“WTO-加法”要求。

能源出口国家会有兴趣提出他们关切的议题，比如说象歧视、能源产品和材料以及下游产品的市场准入、对WTO成员国能源服务市场的进入、能源转口，等等。许多能源生产和出口国关心能源高消费和进口国在能源材料和产品上征税。

能应对一些能源贸易相关议题的多边规则是合人心的，因为他们会创造一个透明的和可预期的框架。虽然现有WTO协定下的规则和原则适用于能源，一些以上概括的特殊问题还有待澄清。鉴于先前贸易会话回合中创建能源-特别规则的尝试并不成功，以及当前谈判中的局势，要在WTO中创造新的关于能源的规则在近期内似乎还不可行。看起来，在近期内很可能的结果是现有原则在能源部门中的应用，这取决于争端解决专家组在特例基础上对急性问题的处理决定。

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