桥 (Qiáo) | 欧盟与气候变化有关的贸易政策之走势：对中国政府和产业界的影响
成帅华
欧盟2020战略提出， 贸易政策必须回应环境和气候变化问题，但同时要避免转向贸易保护主义。 这固然是一个很好的目标， 但是欧盟将怎样达到这个目标则是困难的，其政策路径往往是模棱两可甚至是自相矛盾的。
如何把握欧盟下一步的气候变化和贸易政策，对于中国政府和企业的决策者来说是一个十分重要的议题。
欧盟与气候有关的贸易政策的基本背景
欧盟一直有意在减少温室气体、减缓气候变化方面担当世界领导者的角色。但是，面临两个方面的主要挑战。
从外部看，不少人批评欧盟说得很多，减排效果却很有限。比如，一些评论家认为，欧洲率先设立的碳排放权交易系统(ETS)，虽然提出了减排的指标， 但是因为首批碳放权都是免费发放的，实际上并没有促进企业进行技术革新、反而推迟了走低碳道路的时间。 另外，从国际经济法的角度看，也有专家认为欧盟免费 发放的碳减排指标，其实质是对企业的补贴，不符合WTO有关补贴和反补贴的规则。
从欧盟内部看，不少人认为欧盟企业为达到更严格的减排目标而付出了额外的成本，从而导致在国际市场上的竞争力削弱和‘碳泄漏’问题。关于竞争力的担 忧，是指欧盟企业担心欧盟以外的厂家因为可以无节制的排放而担负较低的成本或者根本没有成本，从而造成了一个不公平的贸易环境，致使欧盟厂家处于不利的竞 争地位。碳泄漏的问题，指由于欧盟更严格的排放标准增加了欧洲企业的生产和运营成本，从而导致某些欧洲企业将投资转移到欧洲以外的地方，所以说碳并没有减 排，而只是泄漏到欧洲其外的地方了。
当前，国际气候变化谈判的前景不乐观，在短期内达成一个有法律约束力的全球减排协议可能性不大，在全球范围形成一个相对稳定的二氧化碳（排放权）价格更是遥遥无期。 再加上欧洲经济自从去年陷入低谷，迟迟不能走出危机，产业界和公民社会对竞争力和碳泄露的担忧进一步加剧。
未来欧盟政策的重点
在这样的背景下，欧盟贸易总司和欧洲经济与社会委员会等机构正积极酝酿下一步的政策取向。具体有这样几个重点。
首先，在雄心勃勃的碳减排目标下，设置一些缺口。
欧盟仍然计划设定较高的减排目标，比如到2050年在1990年基础上削减80%，而中期的2020-2030期间的目标是削减25-40%。 但是欧盟内部对于这个减排目标将对欧洲中长期的环境、就业和经济发展有何影响没有把握。
在改革碳排放权交易系统方面，欧盟也计划从2013年起逐步从免费发放排放权转变到排放权的拍卖，目标是到2020年拍卖的碳排放权至少占到70%，最终到2025年所有的排放权将进入拍卖。
但是，欧盟的一些专家提出，对于那些面临贸易竞争力挑战和‘碳泄漏’风险的行业给予宽限，即从2013年起继续给这些行业免费提供一定数额的排放 权。参照欧盟第2003/87/EC号指令第10a（15）条的规定，欧盟经济与社会委员会指出有11个行业，即：淀粉及淀粉制品，糖生产制造，其他非蒸 馏的发酵饮料，发酵材料中的酒精生产制造，纸张和纸板的制造，精炼石油产品制造，平板玻璃的制造，中空玻璃制造，陶瓷砖和陶瓷板的制造，铸铁管制造，铅， 锌，锡生产。
其次，在支持WTO多哈回合下的环境产品和服务贸易自由化谈判的同时，要开辟新的绿色技术贸易的途径。
IPCC已经建议了一系列的缓解和适应气候变化技术，其中很多技术正在WTO的环境产品和服务项下进行谈判，包括风能和水电涡轮，太阳能锅炉，太阳能电池和设备等。
欧盟认为短期来看，这些技术的进一步自由化对解决气候变化影响甚微，因为很多产品，特别是再生能源产品的关税水平已经很低（发达国家的平均关税 2%， 发展中国家平均6%）。相反，投资障碍和非关税壁垒将继续是这些技术向发展中国家扩散的主要障碍，包括繁杂的行政审批程序、要求服务提供商必须在进口国有 实体企业、以及对外国企业的活动限制。欧盟希望通过双边和区域性的贸易协议来解决欧盟产品和技术出口中的问题。
第三，对于联合国气候变化公约多边框架下达成有法律约束力的协定的希望降低，想借鉴美国和东亚实行的自下而上的战略。
从第一阶段欧洲碳排放权交易的实际效果来看，欧盟开始意识到不能只把希望寄托在碳市场上。特别是在短期内难以形成一个覆盖全球的碳市场，依靠碳价格来减少排放、实现欧洲经济的低碳转型是不现实的。相反，仅仅依靠碳市场可能使欧洲错失技术创新的时机。
欧盟逐步意识到有必要效法美国和东亚的自下而上的战略，加强对环保技术的创新研发进行投资，包括财政和税收上的激励措施，以及鼓励各个地方和区域性政府机构通过政府公共采购来支持清洁技术的发展。
第四，重视行业性方案，特别是高排放贸易量大的行业、航空运输也和水处理技术行业。
由于多边政府间谈判迟迟没有进展，欧盟更加重视行业性的方案也解决气候变化和贸易的问题。一是达成并执行一个国际行业性协议。关于这个议题，国际上 已经讨论了十多年了。虽然一直没有形成共识，但是，欧盟认为对于高能耗的行业（比如上文中已经提到的11个贸易强度大的有碳泄漏风险的行业），跨国的行业 性协议仍是一个可能的途径。
运输行业是下一阶段欧盟实施更严格减排管理的重要行业。欧盟支持联合国气候变化框架公约提出的航空业削减10%和海洋运输削减20%的目标。从 2012年起，航空运输业将被纳入欧洲碳排放权交易系统。根据RDC航空咨询公司的估算，这将意味着给欧洲航空公司每年增加11亿欧元的成本。欧洲碳排放 权交易系统宣布从2012年起将涵盖所有飞入欧盟的航空公司，这个有争议的决定将给欧洲本土以外的航空公司带来很大的影响。
另一个越来越得到重视的是水行业。一是因为气候变化对水资源分配的影响，造成或者恶化很多地方水资源的稀缺，二是因为城市化和工业化导致生活和工业废水的污染问题加剧。欧盟希望促进水行业的技术转移和合作，包括饮用水、海水淡化技术、废弃水的再利用等。
上述贸易量大、高排放的11个行业的中国企业需要警惕欧盟的最终政策走向，如果欧盟对本国企业提供免费碳排放权，同时对进口产品征收边境调节税或者要求购买碳排放指标的话，这有可能构成对进口产品的歧视，不符合其在WTO中的义务。
对于进入欧洲航空市场的中国航空企业，一方面需要积极准备向欧洲碳排放交易系统提交所需的以往年度经营额和能源消耗数据等资料，同时也要密切跟踪美 国航空业协会起诉欧洲碳排放权系统一案的进展。美国航空协会认为欧盟单方面把非欧盟航空企业纳入欧洲排放权交易系统违反了芝加哥公约禁止治外法权的原则以 及WTO有关进口税费的规则。
至于水技术设备和服务行业，对中国来说是一个极好的机遇，有助于解决中国急迫面临的饮用水和废弃水管理的问题。欧洲国家在水管理方面具有很强的优 势，经验丰富，技术手段完备。政府应当积极支持中国企业和欧盟之间的合作，促进技术转让和贸易，鼓励共同投资，开放水处理的服务市场。
第五，欧盟密切关注消费者和厂家的责任分担问题，积极推进碳会计（carbon accounting）。
消费者和厂家都应当对碳排放承担责任，比如制造商承担制造过程中的碳排放，而消费者对于流通运输和商店的碳排放担负责任。不仅如此，消费者的购物选择可以反过来影响厂商的行为。如果消费者选择那些生产过程低碳、环保的产品，就会鼓励厂家的技术更新。
欧盟日益重视消费者一端的作用，主要出于两个方面的原因。一是因为短期内难以形成有效的国际性规则来管制和约束生产厂家。全球化条件下单个产品的价 值链往往跨越多个国家，也进一步加大了在国别层面进行碳排放监管的难度。二是因为欧洲市场已经开始出现了一些自愿性的低碳、环保标签，但是市场上出现的这 些倡议比较混乱，处理得不好可能不利于消费者的参与。
当前的重点是细化“碳会计”的方法论。欧盟建议碳会计核算应当包括产品整个生命周期，从设计、投产到流通，同时增加碳会计制度的稳定性和连续性，并且在欧盟层面设立一个合适的机构框架对这些标准加以管理和评估。
这将对国际贸易产生巨大的冲击。主要是因为，传统的贸易措施关注的是最终产品的质量和环保表现，比如这个冰箱是否节能，而新的碳排放会计要考察这个 冰箱的整个生命周期即制造过程的节能程度如何、其原料来源和废弃物排放管理如何、该产品在运输流通中的碳排放以及产品寿命结束后分解或者回收再利用中的环 境表现。这是复杂的，但是如果处理得好的确是有利于地球环境和生活环境的长远之举。
结论
贸易政策可以、也应当能够部分地解决环境和气候变化问题，这是一个很好的设想。对于实践这样的结合，无疑这不是一个理想的世界，欧盟的尝试也必定是艰难的。
在内外两方面受到批评的情况下，欧盟将一方面维持其雄心勃勃的减排目标，同时推行一些过渡性的措施。某些措施可能与一些既定的国际规则相矛盾，比如 2012年以后继续给高排放、贸易量大的行业提供免费的排放权配额，可能存在与WTO反补贴条款的冲突。单方面地将外国航空企业纳入欧洲排放交易系统，有 可能造成实质上的额外税费而违背非国民待遇原则。再比如，根据产品生产或流通过程中的碳排放而增加碳会计的标签，超出了传统贸易政策中只针对最终产品的这 个范畴。
我们对欧盟的政策尝试予以关注，期待在开放贸易和减缓气候变化方面能够双赢，也期待各国能够出于自身的利益和全球的利益，以宽容和合作的心态加入到 这个政策创新实验中来。欧盟应当在政策的酝酿和出台过程中，积极建立与各国、特别是发展中国家之间的对话和协商。尽管在短期内，欧盟的一些措施可能会诱发 在WTO框架下的贸易争端。无论是在双边还是多边环境下的争端，我们希望争端的解决是澄清各自贸易义务的机会，也是寻找促进贸易开放和可持续发展双赢的创 造性方案的机会。欧洲和中国注定在规则的解读和创新方面扮演越来越重要的角色。
成帅华博士是ICTSD战略分析和中国部主任。
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